VI. STRATEGIJE, MEHANIZMI I PRIORITETI U RJEŠAVANJU PREDMETA PRED DOMOM

Dom je tokom godina razmatrao različite strategije i postupke za djelotvorno rješavanje ogromnog broja predmeta, te je razvio nekoliko "modela" odluka za korištenje u određenim tipovima predmeta. Nedovoljni resursi, posebno u smislu osoblja, znače da se ove strategije, postupci i mehanizmi rješavanja tolikog broja predmeta mogu samo djelimično primijeniti. Tek su u 2003. godini Domu dati dodatni resursi da se omogući rješavanje ovih predmeta. Međutim, u pitanju je vrijeme, jer mandat Doma ističe krajem 2003. godine, a organizacija, koordinacija i pravni i administrativni rad uključen u konačnu obradu mnogih hiljada predmeta je znatan. Štaviše, na strateški pristup Doma utjecali su i drugi važni faktori koji se odnose na svrhu i zakonski mandat Doma i njegovu ulogu u doprinosu vladavini zakona u Bosni i Hercegovini.

Prema članu VIII(2)(e) Aneksa 6 Dejtonskog mirovnog sporazuma, "Dom će nastojati prihvatiti i dati posebnu prednost navodima o posebno teškim ili sistematskim kršenjima kao i onima koja se temelje na navodnoj diskriminaciji po zabranjenim osnovama".

Nastojeći zadovoljiti ovaj princip sadržan u njegovom osnivačkom instrumentu, Dom je usvojio sljedeće neformalne smjernice u pristupanju velikom broju predmeta:

- Prioritet se daje navodima o sistematskim kršenjima Ijudskih prava;
- prioritet se daje navodima o posebno teškim kršenjima Ijudskih prava kao što su kršenja prava na život, nezakonit pritvor, nestanci osoba, ozbiljne povrede principa pravičnog suđenja;
- prioritet se daje navodima o diskriminaciji;
- štaviše, iako to nije izričito pomenuto u članu VIII(2)(e), Dom daje prioritet prijavama u kojima se
(a) pokreće neko novo pravno pitanje od posebnog značaja za Bosnu i Hercegovinu, tako da odluka Doma može poslužiti kao pravni presedan ili kao smjernica za donošenje domaćih odluka, kako pred organima uprave tako i pred sudovima; ili
(b) su od posebne važnosti za unapređenje vladavine zakona u Bosni i Hercegovini.

A. SISTEMATSKE POVREDE LJUDSKIH PRAVA

Što se tiče mandata da se daje prioritet navodima o sistematskim povredama Ijudskih prava, Dom je zapazio da većina predmeta kojima se on bavi predstavlja pojedinačne primjere sistematskih (bar u smislu široke rasprostranjenosti) povreda Ijudskih prava. Takvi su primjeri opstrukcija procesa povratka izbjeglica što za rezultat ima povrede prava na poštivanje doma i imovine osoba, neisplaćivanje stare devizne štednje, diskriminaciju pri zapošljavanju, propust da se sprovede istraga o nestancima osoba u toku rata, sistematske propuste sudova da u razumnom roku odluče o predmetima koje su pokrenuli pripadnici manjina. Oko dvije trećine prijava registrovanih pred Domom podneseno je u ovakvim tipovima predmeta. U pogledu ovih sistematskih kršenja Ijudskih prava, Dom vidi svoju ulogu u tome da odluči u "vodećim predmetima", odnosno pravnim presedanima, čime se obezbjeđuju principi koje treba da primijene oni koji donose odluke, bilo da su domaće ili međunarodne provenijencije, kako bi se riješili preostali takvi predmeti u kojima postoji isti činjenični obrazac.

B. KATEGORIJE PREDMETA KOJI ZNATNO DOPRINOSE RJEŠAVANJU VELIKOG BROJA PREDMETA PRED DOMOM

(i) Prijave koje se uklapaju u model odluka o prihvatljivosti i brisanju

Dom je razvio modele odluka za standardne odluke o neprihvatljivosti i brisanju, koje znatno ubrzavaju proces sačinjavanja nacrta u standardnim situacijama. Ove model-odluke se odnose npr. na slučajeve koji su van nadležnosti Doma ratione temporis, gdje podnosilac prijave nije iscrpio domaće pravne lijekove, gdje podnosilac prijave traži da Dom djeluje kao žalbena instanca iznad domaćeg sudskog sistema, ili na predmete u kojima se podnosilac prijave žali na deložaciju iz stana koji mora napustiti da bi se dozvolio povratak prijeratnog stanara.

(ii) Pravo na poštivanje nečijeg doma i pravo na imovinu u kontekstu vraćanja u posjed prijeratnih stanova i kuća

Do kraja 2002. godine Domu je podnijeto više od 3.000 prijava koje su se odnosile na prava podnosilaca prijava na poštivanje njihovog doma i njihovog prava na imovinu u kontekstu vraćanja u posjed prijeratnih stanova i kuća, često praćenih pritužbama na nerazumnu dužinu postupka i navodima o diskriminaciji.

Tokom 2002. godine, strategija Doma da djelotvornije rješava ogroman broj predmeta imala je tri pravca: grupisanje predmeta po općini u kojoj se nalazi prijeratna imovina; razmjena informacija o vraćanju u posjed sa Komisijom za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica (CRPC) kao dio proaktivnog pristupa identifikaciji predmeta u kojima se podnosilac prijave vratio u posjed svog prijeratnog prebivališta; odluke o brisanju prema članu VIII(3) Sporazuma o Ijudskim pravima u kojima se podnosilac prijave vratio u posjed svog prijeratnog doma.

U pogledu posljednjeg pravca, Dom je tokom 2002. godine promijenio svoj pristup predmetima u kojima se podnosilac prijave vratio u posjed svog prijeratnog doma, ali traži od Doma da donese odluku kojom se potvrđuje prošla povreda njegovih ili njenih prava i kojom se naređuje tuženoj Strani da plati odštetu. Prema članu VIII(3) Sporazuma o Ijudskim pravima iz Aneksa 6, Dom može brisati neku prijavu sa svog spiska predmeta kada "je stvar već riješena" i kada je u skladu sa poštivanjem Ijudskih prava da se ne nastavi razmatranje ove stvari. Prethodni pristup Doma, kako je utvrđeno u predmetu S.P. (predmet broj CH/99/2336, odluka o brisanju od 2. jula 2001) bio je da bi Dom u svakom predmetu vraćanja u posjed uspostavljao ravnotežu između nekoliko elemenata pri donošenju odluke o prihvatljivosti, meritumu i mogućim pravnim lijekovima u predmetu vraćanja u posjed prijeratnog doma ili bi radije odlučio da briše predmet. Ovi elementi su uključivali teškoće sa kojima su se susretale domaće vlasti u pravovremenoj primjeni važećih imovinskih zakona, fazu u koju je postupak došao kada je Dom obaviješten da se podnosilac prijave vratio u posjed i okolnosti vraćanja u posjed podnosioca prijave, kao što je "vrijeme koje je podnosilac prijave morao provesti čekajući na vraćanje u posjed; druge izuzetne patnje koje je doživio podnosilac prijave... i dokazana djelotvornost domaćih pravnih lijekova na posebnom lokalitetu".

U oktobru 2002. godine Dom je odlučio da usvoji nešto drugačiji pristup. U predmetu Vujičić (predmet broj CH/99/2198, Vujičić protiv Federacije BiH, odluka o brisanju od 10. oktobra 2002), podnosilac prijave se vratio u posjed svog prijeratnog stana u Sarajevu nakon gotovo četiri godine vođenja postupka pred domaćim vlastima. Tražio je da Dom nastavi razmatrati predmet, da utvrdi povredu njegovih Ijudskih prava i da mu dodijeli odštetu. U svojoj odluci da briše prijavu, Dom se pozvao na svoju obavezu da daje poseban prioritet navodima o posebno teškim ili sistematskim povredama i diskriminaciji. Dom je dalje konstatovao da se trenutno pred njim nalazi preko 10.000 prijava u kojima još nije donesena odluka, te da se taj broj povećava iz mjeseca u mjesec, i da ima stopu rasta. Dom je takođe zapazio znatan napredak u procesu povratka i sprovođenju imovinskih zakona u Bosni i Hercegovini od kada je usvojio odluku u predmetu S.P. Dom je zapazio da, kada se podnosilac prijave vrati u posjed, prestala je i navedena dugotrajna povreda njegovih Ijudskih prava, a glavno pitanje iz njegove prijave je riješeno. U svjetlu ovih razmatranja, Dom je odlučio da briše prijavu, bez obzira na razumljiv zahtjev podnosioca prijave, na osnovu toga da "više nije opravdano nastaviti razmatranje prijave" u smislu člana VIII(3)(c) Sporazuma. Dom je na kraju utvrdio da je ovaj rezultat "u skladu s ciljem poštivanja Ijudskih prava, pošto se mora shvatiti da ovaj "cilj" ne obuhvata samo Ijudska prava pojedinačnih podnosilaca prijave nego i širi mandat Doma da pomogne Stranama da svim osobama pod njihovom jurisdikcijom osiguraju najviši stepen međunarodno priznatih Ijudskih prava".

(iii) Prijave sa jasnim propustom da se iscrpe domaći pravni Iijekovi

Dom neprekidno prima velikih broj predmeta u kojima podnosioci prijave podnose prijavu Domu bez čekanja na konačnu odluku domaćih vlasti u njihovom predmetu. Prema članu VIII(2)(a) Sporazuma o Ijudskim pravima, podnosioci prijave treba da iscrpe djelotvorne pravne lijekove prije nego se obrate Domu. Dom je u svojoj praksi naglašavao potrebu da raspoloživi pravni lijekovu budu djelotvorni, i razmatrao je u meritumu mnoge prijave u kojima domaći pravni lijekovi nisu bili formalno iscrpljeni, jer nisu postojali izgledi za ispravljanje kršenja iz žalbenih navoda podnosilaca prijava.

Međutim, Dom prima veliki broj prijava u kojima podnosioci prijava potpuno zanemaruju postojanje domaćeg sudskog sistema nadležnog za rješavanje njihovih žalbi, ili se obraćaju Domu više-manje u isto vrijeme kada pokreću postupke pred domaćim vlastima. U većini ovih predmeta, nema prima facie razloga za sumnju da domaći pravni lijek može biti djelotvoran. Zato se ove prijave čine jasno neprihvatljivim.

Dom može povećati broj odluka donesenih identifikacijom ovih predmeta i proglašavajući ih neprihvatljivim. Međutim, može se dovesti u pitanje da li su resursi Doma dobro investirani u donošenje brojnih odluka kojima se odbacuju jasno neprihvatljive prijave. Može se dati argument da bi povećan broj takvih odluka o neprihvatljivosti mogao u budućnosti obeshrabriti podnošenje takvih prijava. Medutim:

(a) većinu podnosilaca prijava ne zastupaju advokati i zato ne poznaju uslove prihvatljivosti; i
(b) podnošenje prijave Domu ne uključuje nikakve troškove, dok su honorari advokata i sudski troškovi za mnoge osobe prepreka za parničenje pred domaćim sudovima. Zato ih nije lako stimulisati da ne podnose prijave Domu već domaćem sudskom sistemu.

(iv) Predmeti koji uključuju izvršenje odluka CRPC-a

Dom je napravio model odluke o prihvatljivosti i meritumu za predmete koji se odnose na propust domaćih organa vlasti da izvrše odluke Komisije Aneksa 7 za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglica (CRPC). U toku 2002. godine doneseno je oko 30 odluka u predmetima uz korištenje ovog modela odluke. Nakon toga, Dom je prestao koristiti takve modele odluka, iz razloga povezanih sa isključivim i obaveznim uvođenjem uslova "hronološkog reda" u proces vraćanja u posjed u novom zakonodavstvu o sprovođenju imovinskih zakona, koje je nametnuo Visoki predstavnik u decembru 2001. godine. Kod donošenja takvih odluka, - ukoliko su donesene ovim pojednostavljenim postupkom - izvršenje odluka Doma u rokovima datim od strane Doma dovodi do rizika da se dođe u raskorak sa poštivanjem statutornog hronološkog reda. Ovo ilustruje okolnost u kojoj se pristup broju predmeta pred Domom koji ima za cilj brzo donošenje odluke u što je moguće većem broju predmeta može pokazati kontraproduktivnim ako se posmatra u širem kontekstu.

(v) Predmeti JNA stanova

Uobičajena tema prakse Doma bile su odluke koje se odnose na pravo na poštivanje doma, pravo na imovinu, i pravo na pristup sudu i pravičan i ekspeditivan postupak u kontekstu tzv. "predmeta JNA stanova". Do kraja 2002. godine Domu je podneseno više od 1.000 takvih predmeta, a Dom je odlučio o meritumu u više od 125 takvih predmeta. Međutim, oklijevanje zakonodavnih, upravnih i pravosudnih organa Federacije u sprovođenju odluka Doma po ovom pitanju, znači da se samo dio ovih predmeta može brisati na osnovu toga što je stvar već riješena, dok Dom stalno iznova mora ulaziti u meritum prijava koje uključuju JNA stanove. Izmjene u zakonodavstvu i/ili u upravnoj praksi koje su neophodne da bi se izvršila odluka Doma iz decembra 2001. godine u predmetu Miholić i drugi (predmet br. CH/97/60 i drugi, odluka o prihvatljivosti i meritumu od
4. decembra 2001.), nisu provedene u toku cijele 2002. godine (ni u prvom tromjesečju 2003.). Štaviše, čak i ako je zakonodavstvo koje se odnosi na JNA stanove izmijenjeno radi izvršenja odluka Doma, organi vlasti i dalje nastavljaju opstruirati implementaciju izmijenjenih i dopunjenih zakona u pojedinačnim predmetima (vidi, npr., odluku Doma u predmetu br. CH/99/2028, Crnogorčević protiv Federacije BiH, odluka o prihvatljivosti od 11. oktobra 2002.).

(vi) Pravo na imovinu u predmetima stare devizne štednje

Domu je podneseno oko 2.000 "predmeta stare devizne štednje". Svi osim 30-tak ovih predmeta odnose se na deviznu štednju položenu u bankama koje se sada nalaze u Federaciji, a preostali na uloge u bankama Republike Srpske i Brčko Distriktu BiH. U maju 2000. godine Dom je uručio odluku u prva četiri ovakva predmeta. U cilju poštivanja naredbi Doma o pravnim lijekovima, donesnim u ovoj odluci, vlada i zakonodavna vlast Federacije su izmijenili i dopunili relevantno zakonodavstvo. Medutim, odluka Ustavnog suda Federacije i nedostatak odgovora na istu od strane vlade i zakonodavne vlasti doveli su u pitanje korake koje su preduzeli organi vlasti Federacije radi izvršenja odluke Doma iz maja 2000. godine. U oktobru 2002. godine Dom je donio novu odluku koja se odnosi na staru deviznu štednju u Federaciji, u kojoj je utvrdio da:

"[P]osmatrano zajedno, odluka Ustavnog suda Federacije, nedostatak odgovarajućih zakonskih postupaka i nastavljena primjena Zakona o potraživanjima građana doveli su do stanja pravne konfuzije u odnosu na staru deviznu štednju podnosilaca prijava. Ne postoji opravdanje za trenutnu neizvjesnost, u kojoj su potraživanja podnosilaca prijava na njihovu imovinu zaboravljena i zanemarena. U međuvremenu, kako se proces privatizacije kreće naprijed bez pojašnjenja zakona, moguće posljedice insistiranja podnosilaca prijava na njihovoj imovini postaju još ozbiljnije."

(Predmet br. CH/97/104 i drugi, Todorović i 6 drugih protiv BiH i Federacije BiH, odluka o prihvatljivosti i meritumu od
10. oktobra 2002., tačka 148).

Kao posljedica, preostalih 2.000 "predmeta starih deviznih računa" koji su u postupku pred Domom ostaju neriješeni. Dom će u toku 2003. godine ponovo ispitati da li je zakonodavna vlast Federacije utvrdila zakonski okvir kojim se uspostavlja prihvatljiva ravnoteža između prava pojedinačnih podnosilaca prijave (imalaca starih deviznih računa) i javnog interesa. Izgledi za rješavanje preostalih predmeta stare devizne štednje pomoću standardiziranog i skraćenog postupka se, u ovom trenutku, ne naziru.

(vii) Predmeti diskriminacije pri zapošljavanju

U više od 500 prijava koje su u postupku pred Domom navodi se diskriminatorni prestanak radnog odnosa, uglavnom po osnovu nacionalne pripadnosti. lako je u većini ovih predmeta prestanak ili prekid radnog odnosa povezan sa oružanim sukobom, Dom je utvrdio da je nadležan ratione temporis u većini dosad razmotrenih predmeta. Kao što je nekoliko odluka Doma iz 2002. godine pokazalo, sadašnji zakonski okvir i praksa organa vlasti, kako upravnih tako i pravosudnih, ne pružaju nijedan djelotvoran pravni lijek ovim podnosiocima prijava. Naprotiv, ovi predmeti pokazuju da je nakon završetka oružanog sukoba, sistematično, povreda prava na pravičnu raspravu u razumnom roku bila dodata na navodnu povredu prava da se ne bude diskriminisan u pravu na rad (vidi predmet br. CH/98/948 Mitrović protiv Federacije BiH, odluka o prihvatljivosti i meritumu od 9. juna 2002.; predmet br. CH/01/7351 Kraljević protiv Federacije BiH, odluka o prihvatljivosti i meritumu od 12. aprila 2002.; i predmet br. CH/99/1714 Vanovac protiv Federacije BiH, odluka o prihvatljivosti i meritumu od 8. novembra 2002.).

Uslijed toga, Dom je takođe utvrdio da značajan broj zaostalih predmeta koji spadaju u ovu kategoriju ne može biti razmatran kroz bilo koji jedinstven, skraćen ili na drugi način ubrzan postupak.

(viii) Predmeti Srebrenica

U novembru 2001. godine Dom je počeo primati prijave koje se mogu klasificirati kao "predmeti Srebrenica". U toku 2002. godine Domu je podneseno više od 1.500 ovakvih prijava. Podnosioci prijava se žale na nestanak supružnika ili jednog ili više srodnika nakon pada Srebrenice u julu 1995. godine, propust vlade Republike Srpske da poduzme bilo kakve korake koji bi doveli do otkrivanja sudbine ovih lica ili lokacija njihovih posmrtnih ostataka, kažnjavanja krivaca i isplate kompenzacije rođacima žrtava. Dom je u martu 2003. godine donio odluku o prihvatljivosti i meritumu u vezi 49 ovih predmeta.

C. USPOSTAVLJANJE RAVNOTEŽE IZMEÐU BROJA PREDMETA
U KOJIMA JE DONESENA ODLUKA I UČINKA ODLUKA

Rezultat Doma, brojčano izražen, znatno je povećan u toku 2002. godine: odlučeno je o 675 prijava, što je za 80% više u odnosu na 377 prijava o kojima je odlučeno u 2001. godini. U toku 2003. godine broj predmeta u kojima je donesena odluka će biti još povećan usmjeravanjem znatnog dijela resursa Doma (tj. radnih sati pravnika i prevodilaca) za donošenje odluka u predmetima za brisanje, predmetima u kojima se mogu napraviti odluke po modelima, te u predmetima koji su jasno neprihvatljivi. Međutim, ako bi se slijedio takav "kvantitativno-orjentiran" pristup, Dom je svjestan rizika da bi uglavnom odlučivao o predmetima o kojima je u suštini već odlučeno (jer je stvar zapravo već riješena, ili zato što je Dom naveo zakon u vodećoj odluci koja se bavi istim pitanjem, čime je u suštini odlučio i o drugim identičnim predmetima), ili o predmetima koji ni izbliza ne otkrivaju povredu Sporazuma o Ijudskim pravima.

Stoga, da bi se uspostavila ravnoteža između kvantiteta i kvaliteta i učinka, Dom će i dalje usmjeravati većinu svojih resursa u preostalom dijelu 2003. godine na donošenje odluka:
(a) u predmetima koji uključuju zahtjeve za privremene mjere, koje, po svojoj prirodi, treba hitno rješavati; i
(b) u predmetima koji uključuju navode o posebno ozbiljnim povredama Ijudskih prava i diskriminaciji, i predmetima koji pokreću nova pravna pitanja, gdje odluka Doma može poslužiti kao pravni presedan domaćim sudovima, te, konačno, u drugim predmetima za koje se može očekivati da će imati poseban uticaj na vladavinu zakona u Bosni i Hercegovini.

Opravdano se može reći da kompletna procedura (pismena procedure koja uključuje strane, moguća usmena rasprava, pravno istraživanje kako domaćeg tako i međunarodnog prava, pravljenje nacrta memoranduma i odluka, rasprave sudaca) u odlučivanju o prihvatljivosti i meritumu u jednom značajnom predmetu u prosjeku uključuje istu količinu resursa (vrijeme pravnika, prevodilaca i sudija) koja je potrebna da se odluči o možda 40 ili 50 prijava koje bi mogle biti riješene odlukom po modelu.

Ipak, uticaj Doma na poštivanje Ijudskih prava i vladavinu zakona u Bosni i Hercegovini je osiguran prvenstveno ovim "velikim" odlukama koje zahtijevaju veće angažovanje resursa, a ne donošenjem šezdeset do sto odluka o neprihvatljivosti i brisanju koje Dom donese svakog mjeseca.

Zato je neophodno da Dom uspostavi ravnotežu između dvije sukobljene potrebe: s jedne strane da riješi važne i hitne predmete za koje ima mandat da im da prioritet ili nove predmete koji će postaviti presedane ili predmete koji su od posebnog značaja za vladavinu zakona u Bosni i Hercegovini, i, s druge strane, da odluči o što više "manjih", "standardnih" neprihvatljivih i predmeta za brisanje, kako bi se ograničio nekontrolisan porast broja neriješenih predmeta.

D. OGRANIČENJA POVEĆANJA UČINKOVITOSTI

Vrijedno je spomenuti da je Dom razmatrao pravnu izvodljivost radikalnijih mjera za povećanje učinkovitosti svojih procedura, koje bi dotakle samu srž sudskog procesa pred Domom, npr. uvođenje sistema sudije izvještača, ili malih vijeća za standardne odluke o neprihvatljivosti i brisanju (po mogućnosti sastavljenih samo od domaćih sudaca). Međutim, u tom pogledu, odredbe Aneksa 6 postavljaju stroga ograničenja na pravnu mogućnost validne izmjene postupka pred Domom. Osim toga, i druge praktične poteškoće povezane sa ovim izmjenama ostavljaju sumnju da li bi one zaista povećale sposobnost Doma da riješi znatno više predmeta.