VI STRATEGIJA U RJEŠAVANJU PREDMETA
PRED DOMOM

Dom je razmatrao različite strategije i postupke za djelotvorno rješavanje ogromnog broja predmeta pred Domom, te je razvio nekoliko "modela" odluka za korištenje u određenim tipovima predmeta. Nedovoljni resursi, posebno u smislu osoblja i uredskog prostora znače da se ove strategije, postupci i mehanizmi za rješavanje tolikog broja predmeta mogu samo djelomično primijeniti. Štaviše, na strateški pristup Doma utjecali su i drugi važni faktori koji se odnose na svrhu i zakonski mandat Doma i njegovu ulogu u doprinosu vladavini prava u Bosni i Hercegovini.

Prema članu VIII(2)(e) Aneksa 6 Dejtonskog mirovnog sporazuma, "Dom će nastojati prihvatiti i dati posebnu prednost pritužbama na posebno teške ili sistematske povrede i onima koje se temelje na navodnoj diskriminaciji po zabranjenim osnovama".

Nastojeći zadovoljiti ovaj princip sadržan u njegovom osnovnom instrumentu, Dom je usvojio sljedeće neformalne smjernice za rješavanje predmeta:

- prioritet se daje navodima o posebno teškim povredama ljudskih prava, kao što su povrede prava na život, mučenje, nehumano i ponižavajuće ponašanje, nezakonit pritvor, nestanci osoba, ozbiljne povrede principa pravičnog suđenja;
- prioritet se daje navodima o diskriminaciji;
- štaviše, iako to nije izričito pomenuto u članu VIII(2)(e), Dom daje prioritet prijavama u kojima se
(a) pokreće neko novo pravno pitanje koje je od posebne važnosti za Bosnu i Hercegovinu, tako da odluka Doma može poslužiti kao pravni presedan ili kao smjernica za donošenje domaćih odluka, i pred organima uprave i pred sudovima; ili
(b) su od posebne važnosti za unapređenje vladavine zakona u Bosni i Hercegovini.

A. SISTEMATSKE POVREDE LJUDSKIH PRAVA

Sto se tiče mandata da se daje prioritet navodima o sistematskim povredama ljudskih prava, Dom je zapazio da većina predmeta kojim se on bavi predstavlja pojedinačne primjere sistematskih (bar u smislu široke rasprostranjenosti) povreda ljudskih prava. Takvi su primjeri opstrukcija procesa povratka izbjeglica što za rezultat ima povrede prava na poštivanje doma i imovine osoba, zamrzavanje starih bankovnih računa, diskriminacija pri zapošljavanju, nestanci osoba, sistematski propusti sudova da u razumnom roku odluče o predmetima koje su podnijeli pripadnici manjina. Oko dvije trećine prijava registrovanih pred Domom podneseno je u ovakvim tipovima predmeta. U vezi sa ovim sistematskim povredama ljudskih prava, Dom vidi svoju ulogu u tome da odluči u "vodećim predmetima", odnosno pravnim presedanima, čime se obezbjeđuju principi koje treba da primijene oni koji donose odluke, bilo da su domaće ili međunarodne provenijencije, kako bi se riješili preostali takvi predmeti u kojima postoji isti činjenični obrazac. Rezultat odluke Doma u vodećim predmetima je promijenjeno zakonodavstvo u vezi sa JNA stanovima i u vezi sa zamrznutim bankovinm računima, jer su se mnogi žalbeni navodi odnosili na povrede ljudskih prava koje su oni prouzročili.

B. KATEGORIJE PREDMETA KOJI SE MOGU KVALIFICIRATI ZA "STANDARDIZOVANE" ODLUKE

- Brisanje rijesenih predmeta, posebno u slučaju vraćanja u posjed predratnih stanova i kuća

Po članu VIII(3) Aneksa 6 Sporazuma o ljudskim pravima, Dom može brisati prijavu sa svoje liste predmeta kada je "stvar već riješena" i kada je u skladu sa poštivanjem ljudskih prava da se dalje ne nastavi sa razmatranjem te stvari. Približno 3.000 prijava čiji su predmeti u postupku rješavanja pred Domom tiče se vraćanja u posjed stana ili kuće. S obzirom na sporu ali stalnu stopu porasta primjene imovinskih zakona u Bosni i Hercegovini, mnogi od predmeta pred Domom su vjerovatno predodređeni za odluku o brisanju jer je podnosilac prijave vratio u posjed svoj stan ili se, u predmetima koji se tiču bivših JNA stanova, mogao uknjižiti kao vlasnik stana.

Dom donosi odluku o brisanju kada od podnosioca prijave dobije pismo o tome da je vraćen u posjed. Do decembra 2001. godine doneseno je 297 odluka o brisanju, od kojih se većina odnosi na vraćanje u predratne domove.

Konačno, i što je najvažnije, Dom zauzima sve aktivniji stav prema identificiranju predmeta u kojima je podnosilac prijave vratio u posjed svoje predratno mjesto stanovanja. To uključuje uspostavljanje procedure u svrhu razmjene informacija sa bazom podataka o vraćanju u posjed koju ima CRPC. I ponovno, ova nova strategija će voditi do identifikacije brojnih riješenih predmeta.

- Model odluka u predmetima zamrznitih bankovinh računa

Pred Domom se nalazi oko 2.000 "predmeta zamrznutih bankovnih računa". Dom je u maju 2000. godine uručio svoju odluku u prva četiri ovakva predmeta. Kako bi ispoštovala naredbe Doma o pravnim lijekovima koje su donesene u toj odluci, vlada i zakonodavno tijelo Federacije BiH su izmijenili i dopunili relevantno zakonodavstvo. Dom trenutno razmatra oko 30 dodatnih "predmeta zamrznutih bankovnih računa". U toku ovog procesa on ce procijeniti da li, kao rezultat promjena zakona, i dalje postoji veliki teret dokazivanja na pojedinim imaocima stare devizne štednje, što predstavlja povredu njihovog prava na mirno uživanje imovine. Ako Dom utvrdi da više nema nikakve povrede, biće moguće napraviti model odluke, kojom se preostali predmeti stare devizne štednje proglašavaju neprihvatljivim.

Analogno, ako bi Dom našao da, čak i nakon promjene zakonodavstva, postoji povreda prava podnosilaca prijava na mirno uživanje njihovih posjeda, Dom bi vjerovatno naredio pravni lijek koji bi se, dok se formalno odnosi samo na prijave o kojima je donesena odluka, u osnovi odnosio na svih 2.000 prijava o zamrznutim bankovnim računima.

- Model odluka u predmetima implementacije odluka Komisije Aneksa 7

Dom je napravio model odluke o prihvatljivosti i meritumu za predmete koji se tiču propusta stambenih organa vlasti da implementiraju odluke Komisije za imovinske zahtjeve izbjeglica i raseljenih lica (Komisija Aneksa 7). Iako model odluke omogućava Domu da (relativno) brzo odluči o grupi takvih predmeta, postoje drugi razlozi koji bi mogli biti protiv toga. Ovi razlozi su vezani za izričito i obavezujuće uvođenje zahtjeva "kronoloskog reda" za proces vraćanja u posjed u novom imovinskom zakonu za implementaciju zakona koji je Visoki predstavnik nametnuo u decembru 2001. godine. Kod donošenja takvih odluka - ako se koriste u organizovanoj proceduri - pojavljuje se rizik da implementacija odluka Doma u okviru rokova koje Dom postavi bude u raskoraku u pogledu zahtjeva određenog kronološkog reda. Ovo ponovno ilustruje okolnosti u kojima pristup broju predmeta Doma, gdje se teži ekspeditivnom donošenju odluka u što više predmeta, može biti kontraproduktivan u svjetlu šire slike.

- Model odluka o prihvatljivosti i brisanju

Dom je izradio model odluka za standardne odluke o neprihvatljivosti i brisanju, koji u znatnoj mjeri ubrzava proces pravljenja nacrta u standardnim situacijama. Ovi modeli odluka se tiču npr. predmeta koji su van nadležnosti Doma ratione temporis, gdje je podnosilac prijave propustio da iscrpi domaće pravne lijekove, gdje podnosilac prijave traži od Doma da postupa kao dodatna žalbena instanca u domaćem pravosudnom sistemu ili u predmetima gdje se podnosilac prijave žali na deložaciju iz stana koji treba da napusti kako bi se omogućio povratak predratnog nosioca stanarskog prava.

- Prijave gdje postoji jasno propuštanje da se iscrpe domaći pravni lijekovi

Dom je uvijek primao veliki broj predmeta gdje podnosioci prijava podnose prijavu Domu ne sačekavši konačnu odluku u svom predmetu pred domaćim organima vlasti, upravnim i sudskim. Po članu VIII(2)(a) Sporazuma o ljudskim pravima, od podnosilaca prijava se traži da iscrpe efikasne domaće pravne lijekove prije nego što se obrate Domu. U svojoj praksi Dom ima naglašen zahtjev da dostupni pravni lijekovi budu efikasni, i razmatrao je u meritumu mnoge prijave u kojima domaći pravni lijekovi formalno nisu bili iscrpljeni jer su izgledi za udovoljenje osnovanim žalbenim zahtjevima bili nejasni.

Međutim, Dom trenutno prima znatan broj prijava u kojima podnosioci prijava potpuno ignoriraju postojanje sistema domaćih sudova nadležnog za bavljenje njihovim pritužbama, ili se obraćaju Domu manje više u isto vrijeme kada pokreću postupak pred domaćim organima vlasti. U mnogim od ovih predmeta, ne postoji prima facie nikakav razlog da bi se sumnjalo da domaći pravni lijek ne bi mogao biti efikasan. Ispostavlja se da su ove prijave, prema tome, jasno neprihvatljive.

Dom bi mogao povećati broj odluka kojima se identifikuju ovi predmeti i proglašavaju neprihvatljivim, posebno ako bi imao više domaćih pravnika. Međutim, može se postaviti pitanje da li su resursi Doma dobro iskorišteni pri donošenju brojnih odluka gdje se jasno neprihvatljive prijave odbijaju. Mogao bi se iznijeti argument da povećan broj odluka o neprihvatljivosti može obeshrabriti buduće prijave iste vrste o zlostavljanju. Međutim:

(a) većinu podnosilaca prijava ne zastupaju pravnici pa oni i nisu svjesni zahtjeva o prihvatljivosti;
(b) podnošenje prijave Domu ne uključuje nikakve troškove, a troškovi advokata i sudski troškovi su za mnoge ljude prepreka da se tuže pred domaćim sudovima. Prema tome, njih se ne može tako lako obeshrabriti da, umjesto pred domaćim sudskim sistemom, podnose prijave pred Domom.

C. USPOSTAVLJANJE RAVNOTEZE IZMEĐU KOLIČINE
ODLUČENIH PREDMETA I UTJECAJA ODLUKA

Dom moze povećati broj odlučenih predmeta tako što će veći dio svojih ionako nedovoljnih resursa (tj. radne sate pravnika i prevodilaca) odrediti za donošenje odluka u predmetima koji ukljušuju brisanje, predmetima u kojima se mogu napraviti standardizovane odluke, te u predmetima koji su jasno neprihvatljivi. Međutim, ako bi slijedio ovakav "kvantitativno orjentiran" pristup. Dom bi uglavnom odlučivao o predmetima o kojima je već odlučio sa stanovišta suštine (zato što je stvar zapravo već riješena ili zato što je Dom već naveo zakon u vodećoj odluci koja se bavi istim pitanjem, te je time u suštini odlučio i o drugim identičnim predmetima) ili pak o predmetima koji ni izbliza ne otkrivaju povredu Sporazuma o ljudskim pravima.

Dom trenutno svoje resurse uglavnom usmjerava na donošenje odluka u

(a) predmetima koji uključuju zahtjeve za privremene mjere, koje po njihovoj prirodi treba hitno rješavati; i
(b) predmetima koji uključuju navode o posebno ozbiljnim povredama ljudskih prava i diskriminaciju, i predmetima koji pokreću nova pravna pitanja, gdje odluka Doma može poslužiti kao pravni presedan za domaće sudove, i konačno u drugim predmetima koji obećavaju da će imati poseban uticaj na vladavinu zakona u Bosni i Hercegovini.

Pošteno bi bilo reći da ukupna procedura (pismena procedura koja uključuje strane, moguća usmena rasprava, istraživanje domaćih i međunarodnih zakona od strane pravnika, pravljenje nacrta memoranduma i odluka, razmatranje sudaca) kod odlučivanja o prihvatljivosti i meritumu u jednom predmetu uključuje iste resurse Doma (vrijeme pravnika, prevodilaca i sudija) koliko je potrebno da bi se odlučilo o 40 ili 50 prijava koje bi mogle biti riješene standardiziranom odlukom.

Ipak, utjecaj Doma na poštivanje ljudskih prava i vladavinu zakona u Bosni i Hercegovini obezbjeđuje se prvenstveno ovim "velikim" odlukama, koje zahtijevaju veće angažovanje resursa, a ne sa petnaest do trideset odluka o neprihvatljivosti i brisanju koje Dom donese svakog mjeseca.

Zato je neophodno da Dom nađe mjeru između dvije sukobljene potrebe: na jednoj strani da riješi važne predmete za koje ima mandat da im da prioritet, predmete koji pokreću nova pitanja i koji će uspostaviti presedane, odnosno predmete koji su od osobitog značaja za vladavinu zakona u Bosni i Hercegovini, i, na drugoj strani, da odluči o što više "manjih", "standardnih", neprihvatljivih predmeta i onih za brisanje, kako bi se ograničio nekontrolisani porast broja neriješenih predmeta.

D. OGRANIČENJA POVEĆAVANJA UČINKOVITOSTI

Vrijedi pomenuti da Dom razmatra pravnu izvodljivost mnogo radikalnijih mjera za povećanje učinkovitosti njegovih procesa, koje bi dotakle samu srž sudske procedure pred Domom, tj. uvođenje sistema sudije izvještača, ili malih vijeća za standardne odluke o neprihvatljivosti i brisanju (koja bi možda bila sastavljena samo od domaćih sudaca). Međutim, odredbe Aneksa 6 stavljaju kruta ograničenja na zakonsku mogućnost da se punovažno promijeni postupak pred Domom s tim u vezi. Osim toga, postoji i sumnja u pogledu toga da li bi te promjene zaista povećale sposobnost Doma da rješava više suštinskih predmeta nego što ih rješava sada.